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凯发观点丨利率市场化改革对PPP项目的影响
时间:2023-09-15

2014 以来,我国在基础设施及公用事业领域开始大力推广采用 PPP 模式实施项目,随着时间推移,大量项目完成了项目建设任务,并进入了运营阶段,项目管理的重点也由投资建设转移到了项目运营,项目付费金额在运营期的调整也成为运营管理的重点之一。一般项目合同规定的付费机制多与贷款基准利率相关联,随着利率市场化改革的深入,新的市场化利率工具的形成势必会对 PPP 项目 融资及付费 造成影响。

一、 利率市场化改革

我国的利率市场化改革从 20 世纪 90 代中期 开始,其核心是解决 “利率双轨制”的问题,提升货币政策的传导效率,理顺资金价格的决定机制。“利率双轨制”是指存贷款基准利率和市场化无风险利率并存。一方面,存贷款基准利率仍是我国存贷款市场利率定价的锚。虽然存贷款利率浮动的上下限已经放开,但央行仍继续公布存贷款基准利率,作为金融机构利率定价的参考。另一方面,我国市场化无风险利率发展良好。质押式回购利率 DR 、国债收益率和公开市场操作利率 OMO 等指标性利率,对金融机构利率定价的参考作用日益增强。

在货币政策的利率传导渠道中,央行控制政策利率并通过其表达政策立场,政策信号经由市场基准利率传导至市场利率 。政策信号通过市场利率轨和基准利率轨这两条轨道向贷款实际利率进行传导。在市场利率轨中,先由公开市场操作利率传导至以质押式回购利率为代表的货币市场基准利率,再跨期限传导至中长期债券市场,继而跨品种传导至贷款市场。在贷款基准利率轨中,由贷款基准利率直接传导至贷款市场。

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由于利率双轨制的存在,贷款实际利率同时受到贷款基准利率和市场利率这两个因素的影响,其中,市场利率轨对于贷款实际利率的传导能力是明显低于贷款基准利率轨的,贷款实际利率主要受到贷款基准利率的影响,而贷款基准利率的波动幅度明显小于债券市场利率,货币政策的传导效应不强。鉴于此,深化利率市场化改革是促进利率并轨的重点,而贷款利率影响重大,是利率市场化改革的关键所在。自 2004 年我国利率市场化进入发展阶段,贷款利率的改革稳步推进。

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2019 8 月改革 后的 LPR 贷款市场报价利率 中期借贷便利 MLF 利率上加点形成 与原先的 LPR 形成机制相比, 在报价原则、形成方式、期限品种、报价行、报价频率等方面都产生了一定程度的变化。 新的 LPR 成机制更多地发挥了市场化机制的作用,市场化程度显著提高,增强了利率传导效率。

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二、对 PPP 项目的影响

随着贷款利率市场化水平的提升, LPR 逐渐成为贷款利率的重要参考依据。 PPP 项目生命周期较长,项目的融资及收益均与贷款利率息息相关,利率市场化改革势必会 PPP 项目的建设运营产生重大影响。

1 )融资影响

《中国人民银行公告 2019 30 号》 规定 2020 1 1 日起,各金融机构不得签订参考贷款基准利率定价的浮动利率贷款合同 。按此规定, 2020 1 1 后的 PPP 项目融资合同将主要以 LPR 值作为 PPP 融资合同的 基准利率 但对于之前已签订融资合同的 PPP 项目,应结合合同中基准利率的规定以及调价要求具体分析。

2 政府 付费调整

PPP 项目的投资回报率对项目付费有重大影响,投资回报率大多 贷款基准利率上下浮动 ,因此贷款基准利率的变动与项目付费息息相关。伴随着利率市场化的改革,自 2015 10 24 日起至今,央行一直未宣布新的贷款基准利率。 2019 8 月进行 LPR 改革后,央行授权全国银行间同业拆借中心于每月 20 日发布 LPR ,自 2019 8 20 日发布新的 LPR 以来,已经历多轮降息。对此是否可理解为 LPR 已替代贷款基准利率,仍未有定论。

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2019 11 14 日,最高人民法院对外发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》 “九民纪要”),其中提到“自 2019 8 20 日起,中国人民银行贷款基准利率这一标准已经取消。因此,自此之后人民法院裁判贷款利息的基本标准应改为全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率 ”。在实际的民事借款纠纷案例中,多以此为依据判定存量贷款利率按照 LPR 执行。而在具体的 PPP 项目实施过程中, 由于缺乏 最高院的相关判例,加之相关部门未明确发文取消贷款基准利率,诸多项目难以据此进行回报机制的调整。

笔者 认为,对于利率市场化改革过程中 PPP 项目产生的融资及付费的影响, 2020 1 1 日后的签订合同的项目,应严格按照 《中国人民银行公告 2019 30 号》 要求,以 LPR 值作为 参考利率 2020 1 1 日前的存量项目,实施机构及项目公司应该共同协商,确保项目公司能够持续稳定的经营,既不过度亏损,也不过分盈利。同时相关部门也应尽快出台政策文件,明确贷款基准利率及 LPR 的法律效力。

当前,多数 PPP 项目已进入运营阶段,相应的绩效评价 付费调价 工作也开始启动。凯发致力于 PPP 项目绩效管理、合同管理的研究与实践, 为客户提供 各领域多专业的项目咨询服务,已形成一套成熟的咨询方法。相关业务合作请联系:阎女士 15058109781